نقش مشارکت شهروندان در توسعه مدیریت کلان شهری

چکیده
رشد و توسعه پایدار یک کشور در همه عرصه های داخلی و بین المللی در گرو رعایت حقوق شهروندی می باشد. در مدیریت شهری نوین و در جهانی که به طور فزاینده ای به سمت شهری شدن گام بر می دارد، مشارکت شهروندی جایگاه والایی دارد. برای تحقق این مهم نخست باید شهرداری از طریق انجام مطالعات و پژوهش‌های اجتماعی ظرفیت‌ها و امور قابل واگذاری به شهروندان و بخش خصوصی را زمینه‌سنجی نموده و امکانات و منابع فنی و مالی لازم را در اختیار داوطلبین قرار دهد. در مرحله بعد لازم است که میزان اثربخشی اقدامات صورت گرفته در این زمینه در مناطق مختلف شهرداری مورد سنجش و تحلیل دقیق قرار بگیرند و در نهایت راهکارها و شیوه‌های اجرایی در مناطق مختلف با یکدیگر مقایسه شده و شیوه‌های مبتکرانه‌تر، کم‌هزینه‌تر و کارآمدتر شناسایی و معرفی گردند. مشارکت و دخیل کردن شهروندان در روند تهیه و اجرای طرح های برنامه ریزی ضامن موفقیت مدیریت شهری می باشد. روش تحقیق مقاله حاضر از نوع توصیفی – تحلیلی و با استفاده از منابع کتابخانه ای و اسنادی می باشد که به نقش مهم فرهنگ شهروندان در امور شهری نیز خواهد پرداخت. هدف از این مقاله بررسی جایگاه مشارکت شهروندی در برنامه ریزی شهر و همچنین تشریح مفاهیم مشارکت در این زمینه است. نتایج حاکی از آنست که یکی از مولفه های مهم جامعه شهری مدرن مربوط به چگونگی تحقق مشارکت شهروندی می باشد و این موضوع اغلب برنامه ریزان و مدیران شهری را با چالشی بزرگ روبرو نموده است.
 
1– مقدمه
تمرکز زدایی مدیریتی، واگذاری مسئولیت های برنامه ریزی از سطوح دولتی به نهادهای محلی و بالاخره مشارکت دادن مردم در فرآیندهای توسعه شهری از طریق تدوین قوانین و فرآیندهای رسمی برای اخذ نظرات مردم در امر برنامه ریزی و مدیریت شهری در کشورهای توسعه یافته و یا در حال توسعه به طور جدی مطرح است. از نظر مارکس وبر، شهروند بودن به معنای توانایی مشارکت مردم در تصمیم گیری، تنظیم سیاست ها و نیز شرکت داشتن در انتخاب رهبران بود و امتیازات ویژه ی آن ها شامل حق شهروندی به انضمام انحصارات بازار، حقوق تجارت آزاد، جواز مبادله و حق کاهش داد و ستد رقابت آمیز، مشارکت در امور قضایی و موقعیت های ویژه برای مقاصدی چون اهداف نظامی بود. از نظر حقوق اقتصادی مهمترین امتیازات مدنی در قالب حقوق صوری به معنای حق داشتن انجمن های نیمه آزاد شهروندان نبود، بلکه ضامن مالکیت اربابی شهر به شمار آمد. بنابراین، وبر بیشتر بر حق سیاسی شهروندان مانند حق رأی و انتخابات نمایندگان توجه داشته است و مشارکت شهروندی را رکنی اساسی در این زمینه می داند (هزار جریبی و همکار 1390: 14-10).
شهروند مدرن در قبال حقوق شهروندی، می بایست تعهداتی را نیز تقبل کند زیرا شهروندی، مفهومی گسترده تر از شهر نشینی دارد و شهروندان منفعل را فاقد شخصیت مدنی می دانیم. بنای مشارکت که در روند مدنیت جامعه مطرح است، دارای زیر پایه حق و تکلیف است. مشارکت نقشی اساسی و تعیین کننده در هویت فرد بازی می کند. مشارکت مبنایی است برای تبدیل فرد به شهروند. مشارکت دارای دو بعد فعال و غیر فعال است؛ مشارکت فعال حق شهروندان و مشارکت غیر فعال وظیفه ایشان تلقی می شود. روند بلوغ فرهنگ شهر نشینی در این پیوستار شکل می گیرد (رحمانی 1391: 203). در ایران برای توسعه و اعمال مدیریت کلان شهری باید پذیرش متقابل حقوقی میان شهروند و شهر وجود داشته باشد. دو نهاد می توانند، ارکان اصلی مدیریت شهری را به وجود آورند: نخست شورای شهر و دوم شهرداری ها که در رأس هرم اجرایی قرار دارند.
در کشور ما با مطرح شدن مباحث جدیدی همچون: قانونمندی، شایسته محوری، تکثر گرایی دینی، مردم محوری، خصوصی سازی، عدالت محوری و انجام انتخابات شورای اسلامی به نظر می رسد مسئولین به تدریج گامی را به جلو جهت حرکت مشارکت عملی مردم بر می دارند اما تا تحقق این هدف راهی طولانی در پیش است. از اینرو مقاله حاضر بر آن است تا واقعیت های موجود و راهکارهای موثر و مناسب را در امور شهری به منظور تعالی مدیریت کلان شهری پیشنهاد نماید.
 
2- مفهوم مشارکت و فرهنگ شهروندی در نظام شهری
بکار گیری مشارکت مردم در برنامه ریزی شهری زمانی ممکن خواهد بود که این نظام اجازه استفاده از نظرات مردم را بدهد و به گونه ای سازماندهی شده باشد که دخالت مردم در فرآیند برنامه ریزی را ممکن سازد. بنابراین مهمترین تغییر مورد نیاز در شیوه های مراجعه مستقیم به آراء عمومی در بررسی و تصویب برنامه ها را شامل شود. در شرایط عادی با حضور موثر و اجباری نمایندگان اجتماعات محلی اعم از نمایندگان شورای شهر، شورای محلات و نواحی و در غیاب آن ها معتمدین محلات و شهرها و نیز حضور اختیاری صاحب نظران و عموم مردم در کلیه مراحل بررسی و تصویب، راهگشا و تضمین کننده ارتقا کیفی برنامه ها و قابلیت های آن ها در برنامه ریزی شهری خواهد بود. از طرفی دیگر تبلیغ و معرفی برنامه و اهداف آن به مردم به شناخت برتر و بهتر مردم از نظام برنامه ریزی شهری منجر شده و کمک خواهد نمود که برنامه ریز توجه بیشتری را معطوف به منافع عمومی و مشارکت وسیع تر مردم نموده و از سویی دیگر مردم همسو با برنامه ریز شهری در اجرا و تحقق برنامه مشارکت نمایند. پس لازم خواهد بود که نظام جدید برنامه ریزی شهری در کشور، ضمن خروج از چارچوب تنگ برنامه ریزی در پشت اتاق های در بسته و تمرکز تصمیم گیری از بالا به پایین و بدون توجه به خواست های مردم محلی، مفهوم مردمی یافته و برنامه ریزی شهرها همراه با تبلور نظرات مردم و ترجمان سیاست های کلان دولت در یک هماهنگی کاملی باشد.مفهوم فرهنگ به مجموعه ای از دانستنی ها، هنجارها، باورها، سنت ها و تاریخ یک ملت گفته می شود که به نوعی با روح آنان عجین گشته و معرف شخصیت آنهاست. اولین گام در راستای موفقیت مدیریت مشارکتی، تبیین جایگاه و نقش مردم در فرآیندهای برنامه ریزی مشارکتی می باشد، این فرآیند در سه مرحله ی سازماندهی نهادهای مردمی، آموزش و تجهیز و در نهایت حضور و مشارکت مردم قابل دسترسی است که از پیش شرط های آماده سازی مردم جهت شرکت در این فرآیند به حساب می آیند. مشارکت مردمی که نوعی تمرکز زادیی در اداره امور می باشد باعث افزایش توسعه انسانی و عامل برابری و تحقق عدالت اجتماعی – سیاسی می گردد (حکمت نیا و همکار 1383: 134).
 
3- تأثیر فرهنگ مشارکت در توسعه پایدار شهری
توسعه پایدار بخشی از مطالعات توسعه است که با علوم اقتصادی، سیاسی و جامعه شناسی ارتباط دارد. در مباحث تئوری و عملی باید سیاست های اقتصادی، توسعه پایدار از جنبه های مختلف اقتصادی، سیاسی و زیست محیطی مورد تلفیق و توازن قرار گیرد. مفهوم توسعه پایدار شهری به عنوان مهمترین مرکز اسکان بشر و جایی که بیشترین تهدید برای نابودی منابع می باشد، بیش از هر چیز مورد توجه بوده است، چنانکه پایداری در شهر، با روند های مسلطی که در توسعه شهرها مشاهده می شود، سازگار نیست. شهر در حیات مدنی از سه رکن اصلی شهر و کالبد شهر و مدیریت شهری تشکیل می شود. شهروند و مدیریت شهری ماهیت فاعلی دارند و کالبد شهر ماهیتی انفعالی. انسان بنا به مدنی الطبع بودن میل به شهروندی دارد و نیازمند حیات مدنی است و مدیریت شهری مکلف به ساماندهی و مدیریت کالبد شهر است (پاپلی یزدی وهمکار 1378: 210).
آموزش صحیح شهروندان و ارتقاء سطح فرهنگ شهروندی آنان می تواند زمینه ساز ایجاد شهری پایدار برای آیندگان باشد. از سوی دیگر بهره گیری از مشارکت شهروندان در این فرآیند نیز می تواند نقش به سزایی ایفا نماید. به طوری که در سازمان دادن هر فعالیت شهری بدون مشارکت مردم در هر جای دنیا به شکست منجر می شود. روشن است که طرح های توسعه شهری باید تطابق لازم را با نیازهای جامعه داشته و بازتاب آنها باشد. زیرا مردمی که سالیان دراز در یک شهر زندگی کرده و می کنند بهتر از هر کس دیگری نیازهای جامعه خود را شناخته و تشخیص می دهند. تهیه کنندگان طرح ها می توانند بهترین رهنمودها را از مردم محل و منطقه بگیرند.
 
4- تکنیک ها و الگوهای سازمانی مشارکت شهری
به نظر مارشال، شهروندی پایگاهی است که به تمامی افرادی که عضو تمام عیار اجتماع هستند داده شده است. این افراد همگی دارای جایگاه برابر و حقوق، وظایف و تکالیف متناسب با این پایگاه هستند. حقوق و وظایف شهروندی نیز به موجب قانون تثبیت و حمایت می شود (نجاتی 1380: 9). وجه تمایز تکنیک های مشارکت در میزان تأثیر گذاری و سهم مشارکان در تصمیم گیری هاست. درک این رابطه اهمیت فراوانی دارد. زیرا مدیریت انتظار همه کسانی که در فرآیند مشارکت حضور دارند، امری حیاتی است. مشارکت دارای سطوح متفاوتی است، این سطح از بی قدرتی محض شهروندی تا اختیار و قدرت تفویض شده شهروندی کشیده می شود. مشارکت یکی از بهترین روش ها برای انتقال خواسته های سطح محلی به برنامه ریزان و مدیران شهری است. الگوهای مشارکت شهری عموماً به صورت خود جوش، سازمان یافته و یا الگوی خودجوش مشارکت به عنوان یک سیستم موثر مسئولیت پذیر مطرح بوده است. در جامعه امروز ما نظام مدیریت شهری و ارکان آن وزن بیشتری به الگوی مشارکت شهری سازمان یافته داده اند. دلیل اصلی این است که مشارکت خود جوش، داوطلبانه و سازمان نیافته هنگامی شکل می گیرد که فرهنگ مشارکتی قوی شکل گرفته باشد و مشارکت توانسته باشد تبدیل به هنجار فرهنگی شود. به هر تقدیر مشارکت مردمی در اداره امور شهری باعث بهبود کارایی، تخصیص هزینه به سوی اولویت های اجتماعی و پروژه های زیر بنایی می گردد.
 5– شناسایی ظرفیت های مشارکت شهروندی جهت رسیدن به شهر آرمانی
امروزه مشارکت کلیه شهروندان در فعالیت های شهری، توسعه خدمات را در شهرداری ها تضمین می کند. این توسعه می بایست لزوماً توسط مردم و نه برای مردم باشد. پس از رنسانس، جریانی از متفکرین آرمانشهر گرا ظهور کردند که به پیروی از انسانگراها معتقد بودند: انسان ها این توانایی و لیاقت را دارا هستند که زندگی شان را کنترل کنند و به آن هر شکلی را که بخواهند، بدهند. اندیشه های متفکرین نظیر دکارت مبنی بر عقلانی کردن رفتارهای اجتماعی موید این نظر است. اعتقاد به میسر بودن خلق جامعه ای بی نقص و دیدن جامعه به مثابه دست ساخت بشر که پذیرنده بهبود عقلانی است؛ به عنوان نقطه آغازین در همه آرمانشهر گراها مشترک بوده است. شرایط و ظرفیت های بالقوه ی مشارکت در امور شهری همانند توجه و ارزش گذاری بر شوراهای اسلامی، شکل گیری نهادها و سازمان های غیر دولتی (NGO ها)، توسعه کادر متخصص و متعدد در کلیه امور، حمایت از معتمدین و صاحبان اندیشه و قلم، گسترش مبانی نظری و کاربردی و شیوه های نوین مشارکتی، اجرای صحیح قوانین، حمایت کامل از بخش خصوصی در روند تکامل زیر ساخت ها و رو ساخت های شهر و … از جمله عواملی هستند که جهت رسیدن به یک شهر آرمانی از آنها بهره گرفته می شود.
 
6- لزوم رعایت پیش شرط ها و عوامل بهینه در مشارکت شهری
مشارکت شهری متأثر از عوامل گوناگونی است که باید در اتخاذ رویکرد مشارکتی شهری و برنامه ریزی های شهری مورد توجه قرار گیرد. از جمله این عوامل می توان به نیت و قصد مشارکت کنندگان، انگیزه آنان از مشارکت شهری، انتظارات مشارکت کنندگان از نتایج و پاداش های مشارکت و سرانجام امکانات و شرایط مشارکت شهری اشاره کرد. مجموعه این عوامل بر شکل گرفتن مشارکت شهری و ماهیت مشارکت شهری موثرند. در این زمینه پیش شرط های اصلی تحقق مشارکت شهری عبارتند از:
– وجود فرهنگ مشارکتی شهری (آموزش و ترویج فرهنگی)
– فراهم شدن ساختارهای اقتصادی، اجتماعی، سیاسی، فرهنگی و حقوق شهری مناسب و متناسب با مشارکت شهری در سطوح محلی (شهری و روستایی)، منطقه ای ( استانی) و ملی (سطح کلان)
– وجود نظام مدیریت شهری (شهرداری ها و شورای شهر)، «مشارکت خواه، مشارکت جو و مشارکت گستر»
7- چالش های پیشروی مشارکت شهروندان در حوزه مدیریت شهری
بررسی ها نشان می دهد دیدگاه سیاستگذاران نسبت به جلب مشارکت واقعی شهروندان و همچنین گرایش های شهروندان نسبت به مشارکت، در سطوح مختلف و به شکل های متفاوتی نشان داده می شود. در تمامی الگوهای موجود، سطوح بالاتر مشارکت، نشان از توزیع واقعی تر قدرت دارد و در سطوح پایین، مشارکت تنها نمایش ظاهر فریب از باور به مشارکت است که در عمل هیچ نقشی را برای شهروندان قائل نمی شود و تصمیمات مربوط به مسائل آنان و محیط زیست شان بدون دخالت آنان اتخاذ می شود و در نتیجه انگیزه ای را نیز برای مشارکت شهروندان در مراحل بعدی اجرا و ارزیابی باقی نمی گذارد. در اینجا این پرسش اساسی مطرح می شود: آیا ساختار مدیریت شهری و حکمرانی شهری مورد عمل، ویژگی های حکمرانی شهری مطلوب (موثر و کارآمد، شفاف، پاسخگو، مشارکتی، توافق گرا، عادلانه و قانون مدار) را داراست تا در انتظار ارتقاء فرهنگ شهری و مشارکت آگاهانه و فعالانه شهروندان باشد؟ (شرفیان 1380: 42). در اصل یکصدم قانون اساسی بر نقش مشارکت مستقیم مردم همراه با نظارت شوراها جهت پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی،آموزشی و سایر امور رفاهی تأکید شده است. از طرفی تجربه شوراها نشان می دهد که با وجود پیش بینی های صورت گرفته در قوانین برای مشارکت شهروندان، هنوز این مشارکت، شکل عینی و تجربی به خود نگرفته است. شاید این امر به دلیل ضعف توان مالی و نیروی انسانی شهرداری ها باشد و یا شاید به دلیل احساس عدم تعلق شهر به شهروندان و توجه ننمودن مسئولین شهری به نظرات شهروندان و نظایر آن ها، مشارکت مردمی در اداره امور شهر را تضعیف کرده است. یکی دیگر از مهمترین واقعیت های تلخ، فقدان رشد سیاسی و اجتماعی کافی در شهروندان می باشد. این امر بویژه در رابطه با نقاط محروم نمود بیشتری دارد. پایین بودن سطح تحصیلات، خصوصیات سنی، محدودیت در زنان بخصوص در نواحی کمتر توسعه یافته، عدم شناخت شهروندان از منفعت مشارکت و … از جمله عواملی هستند که در عدم رسیدن به موفقیت سهم بسزایی دارند. بنابراین هر اندازه شهروندان احساس قویتری برای فعالیت های مشارکتی خود داشته باشند به همان نسبت، بر میزان مشارکت آن ها افزوده خواهد شد.
 
8- ارزیابی راهبردها و پیشنهادات جهت تقویت مشارکت شهروندان در مدیریت کلان شهری
در برنامه ریزی مشارکتی به نقش قدرت و صاحبان قدرت (شهروندان و مسئولان شهری) در فرآیند تصمیم سازی و مدیریت کلان شهری توجه ویژه ای می شود تا با در نظر گرفتن ساز و کارهای موجود گامی در جهت ارتقاء مشارکت محوری برداشته شود. جوامعی که روحیه مشارکت جویی و مشارکت پذیری آن از حد مطلوبی برخوردار باشد، بدون شک توفیق بیشتری در توسعه، تکامل و استفاده بهینه از منابع و امکانات خود را خواهد داشت. در جهت نیل به هدف این پژوهش راهکارهایی به صورت زیر پیشنهاد می گردد:
– تغییرنگرش اقتدار گرایانه مسئولین شهری و اقتدار بخشیدن به شهروندان
– تقویت اعتماد اجتماعی به منظور رسیدن به توسعه و تخمین مشارکت شهروندان در امور شهری
– ایجاد انگیزه برای فعالیت های دست جمعی و رفع محرومیت بر اساس معیارهای عدالت اجتماعی در شهر
– تأمین اتاق فکر به جهت بهره گیری از مشاوره های فکری شهروندان و تشکیل کار گروه های مرتبط با امور شهری
– تشویق فعالیت های گروهی و طرح شعارهای مشارکت جویانه از سوی شهرداری ها در کنار حمایت قاطع از بخش خصوصی
– تمرکز بر آموزش گروهی به جای آموزش انفرادی در راستای ارتقاء فرهنگ شهروندی
– مشارکت از طریق جامعه مدنی و توسعه بیش از پیش NGO ها
– حضو نیروهای متخصص جوان در کنار نیروهای با تجربه برای برنامه ریزی های منسجم شهری
– امکان نقد بر عملکرد مسئولان شهری و حمایت از اصحاب قلم و اندیشه
– شناساندن رابطه متقابل شهر به شهروندان و مسئولیت هایی که هر یک بر عهده دارند
9 – بحث و نتیجه گیری
در عصر حاضر مشارکت در همه قلمروها نقش عمده ای دارد و شهروندان به صورت فردی و گروهی، خواهان حاکمیت بر سرنوشت خود هستند. مهمترین جنبه های مشارکت، فراهم آوردن پیش شرط های لازم برای استفاده از توانایی بالقوه مالی، علمی، فکری و… آنان است. سپردن امور به شهروندان، مستلزم روحیه مشارکت طلبی و کار جمعی است که تاکنون در جامعه ما زمینه مساعد چندانی برای آن وجود نداشته است. جایگاه مشارکت در قوانین برنامه ریزی شهری در ایران در چارچوب قوانین و مقررات متعددی انجام می شود. این قوانین و مقررات از منابع مجلس شورای اسلامی، دولت، شورای عالی شهرسازی و معماری و وزارت خانه راه و شهر سازی تدوین و تصویب می شود. مقررات مربوط به تعیین جایگاه مردم و شوراها در فرآیند برنامه ریزی شهری شامل دو گروه مقررات مربوط به تعیین حدود وظایف و اختیارات شوراها و مقررات مربوط به تعیین حدود برنامه ریزی شهری شامل فرآیند تهیه و تصویب است. در این دو گروه از قوانین به نقش مردم و شوراها و الزامات تعامل بین بدنه برنامه ریزی و تصویب برنامه های شهری و نهادهای مردمی نظیر شوراها اشاره می شود. نتایج مقاله حاضر نشان می دهد در میان عواملی که از گسترش سریع مشارکت جلوگیری می کنند، نبود برنامه ای است که زمینه مشارکت جویانه را فراهم کند و درک آن را آسان گرداند و سبب تسهیل مدیریت کلان شهری گردد. اگر بخواهیم برای ایجاد مشارکت فعال شهروندان دنبال ابزاری مناسب باشیم، می توانیم جلب اعتماد شهروندان از سوی مسئولان شهری را مهمترین ابزار قلمداد کنیم. به واقع امروزه نمی توان بر اساس رهیافت های توسعه ی گذشته عمل کرد، مسائل شهری به حدی از پیچیدگی محتوا و عملکرد رسیده اند که نیازمند استفاده از تمامی نیروهای شهروندی در فرآیند مدیریت کلان شهری می باشد و در کلیه مراحل طرح (قبل از اجرا، در حین اجرا و بعد از اجرا) مشارکت شهروندان نقش پر اهمیتی را بازی می کند. همچنین تمامی متخصصان و برنامه ریزان شهری در این اصل متفق القولند که فقدان تخصص های کافی در امور شهر و شهرداری در ترکیب اعضای شوراها، از مهمترین چالش های برنامه ریزی و مدیریت شهری است که تحقق نیافتن موضوع مشارکت شهروندان در امور شهر از جمله آنهاست. حقیقتاً لازمه موفقیت همه ی برنامه های مشارکتی، اعتقاد و باور سیاستگذاران، برنامه ریزان و مدیران شهری بر تأثیر مثبت مشارکت شهروندان در حل مسائل و معضلاتی می باشد که زمینه بهبود کیفیت معیشت آنان را فراهم می کند.
10- مراجع
1- پاپلی یزدی، م. رجبی سناجردی، ح، 1387، «نظریه های شهر و پیرامون»، تهران، انتشارات سمت.
2- حکمت نیا، ح. موسوی، م، 1385، «کاربرد جغرافیا با تأکید بر برنامه ریزی شهری و منطقه ای»، یزد، انتشارات نوین.
3- رحمانی، محمد، 1391، «کلانشهر، ویژگی ها و مفاهیم»، تهران، انتشارات امید انقلاب با همکاری دانشگاه آزاد اسلامی واحد همدان.
4- شریفیان، مریم، 1380، «مشارکت شهروندی، حکمرانی شهری و مدیریت شهری»، فصلنامه مدیریت شهری، شماره 8، انتشارات سازمان شهرداری ها و دهیاری ها.
5- نجاتی حسینی، سید محمود، 1380، «جامعه مدرن، شهروند و مشارکت»، فصلنامه مدیریت شهری، شماره 5، انتشارات سازمان شهرداری ها و دهیاری ها.
6- هزار جریبی، ج. امانیان، ا، 1390، «آگاهی زنان از حقوق شهروندی و عوامل موثر بر آن»، فصلنامه مطالعات و پژوهش های شهری و منطقه ای، شماره 9، انتشارات دانشگاه اصفهان.
نویسنده:ن.حاجتی ضیابری